Interview met Albert Jan Kruiter

De menselijke maat en maatwerk staan volop in de belangstelling. Maar wat bedoelen we daar eigenlijk mee? We vroegen het aan Albert Jan Kruiter, mede-oprichter van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW). Gedurende de verhoren van de Tijdelijke Commissie Uitvoering eind 2020 schoof hij aan om vanuit de uitvoeringspraktijk zijn inzichten te delen. In dit interview met hoofdredacteur Otto Thors frist hij ons geheugen op, en schetst hij een aantal oplossingsrichtingen voor gemeenten om maatwerk breder toepasbaar te maken.

Waar komt al die aandacht voor maatwerk vandaan? 

‘Maatwerk bestaat al veel langer dan het discours dat hierover momenteel plaatsvindt. Door de kinderopvangtoeslagaffaire en de aardbevingsschade in Groningen is er hernieuwde aandacht voor. Ik maak onderscheid tussen menswaardigheid als publieke waarde, de menselijke maat als doelstelling, en maatwerk als instrument. Helaas vliegen de meeste mensen het vraagstuk juridisch aan. Dan zegt men: “Maatwerk is een sluitstuk, want alleen als de wet niet functioneert, is maatwerk nodig.” Deze juridische blik veronderstelt dat de uitvoering binnen een organisatie in de basis perfect geregeld is. Dat klopt natuurlijk niet. Daar komt bij dat er veel nadruk wordt gelegd op rechtmatigheid in plaats van op rechtvaardigheid. En op het streven naar efficiëntie in plaats van rendement. De overmatige focus op rechtmatigheid en die op efficiëntie vormen een duivels verbond. Het versterkt het principe dat je gelijke gevallen gelijk moet behandelen. Maar zo’n simplificatie werkt niet in de praktijk, tenzij je net doet alsof iedereen gelijk is. Door op basis van maatwerk je standaarden te verbeteren, kan je meer recht doen aan wat er echt gebeurt. Maatwerk is dus geen sluitstuk, maar een vertrekpunt van handelen en een vindplaats voor verbeteringen die je de weg kan wijzen naar plekken waar je organisatie disfunctioneert.’

DE OVERMATIGE FOCUS OP RECHTMATIGHEID EN DIE OP EFFICIËNTIE VORMEN EEN DUIVELS VERBOND.

Wat versta jij onder ‘de menselijke maat’?

‘Dat de overheid “zonder aanzien des persoons” zou handelen, was precies de bedoeling van onze rechtstaat. Vanuit dat perspectief is “de menselijke maat” een vreemd concept. Hoe kun je de menselijke maat immers behartigen zonder aanziens des persoons? Het marktjargon zou met zijn “klantvriendelijkheid” in de buurt kunnen komen – maar de overheid is geen markt en mensen stellen zich niet altijd op als klant. Wat we wel zien, is dat mensen klem komen te zitten in de bureaucratie. De vraag is van belang of dat komt door “het verlies” van de menselijke maat, of door iets anders. We constateren in ieder geval dat de menselijke maat als kernwaarde nooit deel heeft uitgemaakt van de uitvoeringspraktijk. Historisch gezien hoort de menselijke maat ook niet thuis bij de overheid, maar in het maatschappelijk middenveld: de civil society. Dat is de plek waar de menselijke maat door mensen zelf onderling kan worden georganiseerd. Maar het middenveld verdampt steeds verder, en valt dus ook weg als buffer tussen overheid en individu. Daardoor ontstaat er een tegenstelling tussen het individu en de overheid – terwijl je zou willen dat de maatschappelijke opgaven gezamenlijk, door overheid en burgers, worden opgepakt.’

Wat versta jij onder maatwerk? 

‘De term maatwerk roept veel verschillende beelden op. Maatwerk is leuk, tot je buurman beter maatwerk krijgt dan jij. Door de juridische connotatie krijg je een schrikreactie, want er is veel angst voor precedentwerking. Daarom gebruiken wij andere woorden voor het begrip maatwerk. We werken vooral op basis van actieonderzoek, en noemen dat “de doorbraakmethode”. Met de doorbraakmethode stellen we een casus centraal en kijken we naar wat iets kost, of iets mag, of iets kan en wat iets oplevert. Vanaf 2010 hielpen we met het Instituut voor Publieke Waarden zo’n 3.000 mensen met meerdere problemen, en hebben we de andere helft van onze tijd besteed aan het maken van systeemanalyses. Uit onze aanpak blijkt dat we om een oplossing te vinden, nog nooit een wet hebben hoeven te overtreden. De vraag is dus of we maatwerk leveren, of dat we de standaard gewoon heel goed uitvoeren. Vertrekpunt daarbij is dat we niet kijken of iets past in de Wmo, de Wlz, de Participatiewet, de Jeugdwet of de Zvw, of de Wsnp, maar enkel of de doorbraak die we willen realiseren verboden is. Dat is dus zelden het geval. Het probleem is niet dat wetten in de weg zitten, maar dat er te veel wetten zijn die iets mogelijk maken. In de praktijk ontstaat er dan het gesprek over welke wet en welke middelen aangewend gaan worden of “voorliggend” zijn. Die complexiteit vertroebelt ons zicht. Helaas hebben weinig gemeenten integrale kwaliteitsmedewerkers die dit kunnen doorbreken.’

HET PROBLEEM IS NIET DAT WETTEN IN DE WEG ZITTEN, MAAR DAT ER TE VEEL WETTEN ZIJN DIE IETS MOGELIJK MAKEN.

Hoe organiseren gemeenten het maatwerk? 

‘De uitvoering in Nederland presteert over het algemeen goed, en veruit de grootste groep burgers en ondernemers kan hier uitstekend mee uit de voeten. Tegelijkertijd wordt er aangegeven dat ongeveer twintig procent van de mensen hiermee moeite heeft. Gemeenten zetten wijkteams in, gericht op die twintig procent. Maar die wijkteams worden vaak hiërarchisch ondergeschikt gemaakt aan verkokerde vakafdelingen. Dat leidt tot de tegenstrijdige situatie waarbij er door het College tegen de afdelingen Werk en Inkomen, of Wmo wordt gezegd dat zij binnen de wet en een vast budget zo veel mogelijk volume moeten draaien. Terwijl datzelfde College tegelijkertijd aan de wijkteams vraagt om juist de ruimte op te zoeken in de wetgeving, en te doen wat er achter de voordeur nodig is. Doordat die wijkteams hiërarchisch onder de vakafdelingen zijn gepositioneerd, moeten ze instemmen met een aanpak die haaks staat op hun eigen opdracht. Anders gezegd: de mensen die de twintig procent oplossen moeten goedkeuring vragen aan de mensen die de tachtig procent managen. Dat is natuurlijk geen ideale situatie, en het kost krankzinnig veel overlegtijd en frustratie bij de professionals aan beide kanten. Als je daarbij beseft dat gemeenten dertig procent van de uitgaven besteden aan één procent van de huishoudens, dan is er wel sprake van een urgent probleem dat om oplossingen vraagt.’

Welke rol speelt het doenvermogen van burgers? 

‘Het is natuurlijk mooi als de WRR in een rapport aandacht vraagt voor het doenvermogen van burgers. Maar laten we het vooral over het doenvermogen van de overheid zelf hebben. Doenvermogen is een sympathiek begrip, maar als je beseft dat de doelgroep met het laagste cognitieve vermogen te maken krijgt met de grootste complexiteit, dan biedt ook meer aandacht voor doenvermogen weinig soelaas voor deze groep mensen. Die mensen kunnen bijvoorbeeld geen getallen lezen, maar kijken naar de kleurtjes op het bankafschrift. Efficiëntie heeft als dominante waarde de publieke organisaties volledig afgericht, en alle ballast in de vorm van transactiekosten bij de burger neergelegd. Onder het motto van regie moeten burgers de administratieve lasten van de coördinatie tussen instellingen zelf op zich nemen. Daarmee wordt de burger een postbode die “de gaatjes dicht loopt” tussen de uitvoeringsorganisaties. Organisaties hebben dat proces afgestoten, maar moeten de verantwoordelijkheid nemen voor de complexiteit die ze zelf hebben veroorzaakt. Het systeem is efficiënt verkokerd ingericht, waarbij we alle lasten op de burger hebben afgewenteld.

Niet de klanten maar de processen staan centraal. Dat doet geen recht aan een grote groep mensen met een laag IQ, die juist van deze voorzieningen meer afhankelijk is. Waarom moet je, terwijl je chronisch ziek bent, bij verschillende overheden dezelfde informatie aanleveren? Dat zit vaak in de wet verankerd. Vroeger liepen mensen met problemen het belastingkantoor binnen. Dan werd er direct een oplossing getroffen. Nu zijn de kantoren gesloten, en zitten burgers zonder opleiding achter computersystemen die ze nauwelijks kunnen bedienen. Complexiteit van de overheid verminderen is een oplossing die meer bijdraagt, dan het versterken van het doenvermogen van burgers.’

ALGORITMEN EN DIGITALISERING BIEDEN JUIST NOG VEEL ONBENUTTE KANSEN OM DE MENSELIJKE MAAT BETER TE BENADEREN IN ONZE PROCESSEN.

Welke ruimte biedt digitalisering voor het versterken van de menselijke maat? 

‘Digitalisering staat niet haaks op de menselijke maat. Als je daarop focust, voer je het verkeerde gesprek. Algoritmen en digitalisering bieden juist nog veel onbenutte kansen om de menselijke maat beter te benaderen in onze processen. Dat wordt nog niet goed begrepen. Algoritmen kunnen bijvoorbeeld het niet-gebruik van voorzieningen opsporen. Laten we inclusieve algoritmen maken, en de professionals trainen om hiermee om te gaan. Voeg die verbeteringen toe aan de selfservice-diensten, en voor je het weet maakt iedereen een eigen maatwerkplan. Met behulp van de data in onze tool kunnen we bijvoorbeeld eindelijk het containerbegrip multiproblematiek stuk schieten. Door de data te analyseren, hebben we zes basispatronen van problemen kunnen onderscheiden. Dat betekent dat we die kwetsbare groep van twintig procent van de burgers in zes brokken van combinaties van veel voorkomende problemen kunnen opdelen, en deze gericht kunnen gaan oplossen.’

Hoe kunnen wijkteams de dienstverlening verbeteren? 

‘Er zijn in Nederland 10.000 wijkteamleden. Dat zijn mensen die buiten lopen en aanbellen bij de mensen thuis. Wijkteamleden zijn eigenlijk de analoge algoritmen van de wijk. Als ze binnenkomen voor een kopje koffie, zien ze soms tassen vol ongeopende post liggen van verschillende instellingen. Als ze dat signaal op een centrale plek doorgeven, worden de mensen doorverwezen naar tientallen afdelingen, in plaats van centraal te worden verder geholpen. Dat zou dus anders moeten. Als een wijkteam ziet dat er meerdere overheden zijn betrokken bij een situatie, moeten ze als casemanager autonoom kunnen optreden – en alle betrokken overheden aan het werk kunnen zetten zonder al deze doorverwijzingen. Dit vergt samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties, zoals het CAK, DUO, UWV en CJIB. Een wijkteamlid kan daarin volwaardig meedraaien als gesprekspartner, want deze spreekt de taal van de professionals.’

WIJKTEAMLEDEN ZIJN EIGENLIJK DE ANALOGE ALGORITMEN VAN DE WIJK

Hoe versterk je maatwerk met de doorbraakmethode? 

‘Samen met mensen die vastzitten, formuleren we een perspectief, een plan en een doorbraak. Vervolgens kijken we of die doorbraak juridisch mag, wat dat kost en oplevert, en of het de betrokkenheid van mensen bij hun eigen perspectief vergroot. Dat is onze zogenaamde waardendriehoek: rendement, betrokkenheid, legitimiteit. De doorbraakmethode bestaat dus uit een goed plan, en een financiële, juridische en maatschappelijke onderbouwing. Ten aanzien van de betrokkenheid zien we in de samenleving veel individualisme en focus op het eigen belang. Dat willen we doorbreken door te zoeken naar meer betrokkenheid. Op het gebied van rendement streven we ernaar om de eenzijdige blik op efficiëntie, die voortkomt uit het New public management, in te ruilen voor meer aandacht voor rendement. Tot slot zien we te veel focus op rechtmatigheid, en angst voor precedentwerking. Toch denken we dat we niet alleen rechtmatig, maar ook rechtvaardig moeten handelen. Om de doorbraakmethode toe te passen, bieden we een handboek en een digitale tool aan, waarmee je zelf kan nagaan welke wetten jouw zorgbehoefte kunnen onderbouwen. De data in de tool zijn van de huishoudens en de gemeenten zelf. Wij ordenen deze op een bepaalde manier, zodat je er patronen in kan zien. Op deze wijze zijn er vorig jaar 1.000 plannen gemaakt waarmee er 19,8 miljoen euro aan zorgkosten zijn bespaard!’

Wordt de doorbraakmethode al breder ingezet? 

‘In 2020 hebben vijf departementen besloten deze methode in te zetten om huishoudens die door de coronacrisis in de knel komen te helpen. Inmiddels hanteren ook 2.500 professionals in 103 gemeenten de doorbraakmethode. We bieden een onlinetraining aan, en een boek met casuïstiek en cijfers. Tijdens het schrijven daarvan viel bij ons het kwartje. We hebben de verzorgingsstaat te danken aan de standaardisatie. We zijn dus niet tegen standaarden. Sterker nog – we zijn gestandaardiseerd maatwerk aan het leveren. Dat leidt tot een betere juridische onderbouwing van de maatregelen. Door een bredere juridische blik op het handelen te organiseren, dragen we bij aan het standaardiseren van maatwerk.’

WE HEBBEN DE VERZORGINGSSTAAT TE DANKEN AAN DE STANDAARDISATIE.

Hebben professionals voldoende ruimte en lef om maatwerk toe te passen? 

‘Iedere manager die zegt dat zijn medewerker geen lef toont, getuigt zelf van weinig lef. Vragen om ruimte en lef is vaak een uiting van machteloosheid van managers die zelf niet meer weten hoe ze een probleem moeten oplossen. Professionals hebben geen ruimte en lef nodig, maar capaciteit en instrumenten. Ik geloof niet dat we professionals hebben zonder lef die niets willen. Ik denk wel dat een te volle caseload leidt tot overbelasting. Als je alle gesprekken binnen vijftien minuten moet afronden, neemt de werkdruk toe. Dat is geen gebrek aan lef, maar aan capaciteit. Grote cultuurtrajecten om het gebrek aan lef aan te pakken, zijn gebaseerd op een verkeerde analyse. Wat er nodig is om dat te veranderen zijn een mandaat en een aanpak die zich richt op drie instrumenten. Ten eerste kan je goede wetten maken, want rules are tools. Maak verordeningen die impact hebben, want met goede regels kan je prima sturen. Ten tweede kan je sturen via geld. De discussie over te veel of te weinig budget is een kleuterdiscours. Vraag is hoe je geld inzet, je manier van financieren, en niet hoeveel. Door voorzieningen met een verschillende wettelijke basis beter op elkaar aan te laten sluiten, kan je extra kosten voor nieuwe intakes vanuit andere wetten voorkomen.’

Hoe wordt maatwerk aan de directietafels besproken? 

‘Lang was maatwerk geen gesprek, maar nu wordt het fundamenteler en breder opgepakt. Ik zie bijvoorbeeld nu bij directeuren-generaal en gemeentedirecteuren in het sociaal domein bijna zonder uitzondering dat dit gedachtegoed wordt omarmd. Ook zij stellen zich de vraag hoe dat te organiseren. Die behoefte aan praktische invulling moet op de agenda blijven staan – en ik ben daar eigenlijk best positief over. Een aantal jaren geleden ging het vooral over morele bezwaren. Dan zeggen mensen “dat mag niet, want dat is niet rechtmatig”. Inmiddels focussen we meer op de praktische bezwaren. Dan gaat het over de vraag “hoe moet ik dat eigenlijk aanpakken?” Deze verschuiving in vraagstelling, daar ben ik als veranderkundige heel blij mee! Dit betekent dat het speelveld de goede kant op beweegt.

Meer weten?

Dit artikel is origineel gepubliceerd door Publieksdiensten. Wil je meer weten, bezoek dan de website van Publieksdiensten, hier vind je uitgebreide informatie en meer interessante artikelen.